PPS- publiek private samenwerking
Het inschakelen van het instrument publiek private samenwerking (PPS) in de sociale huisvesting beoogt een bijkomende realisatie van sociale woningen bovenop de bestaande programma’s: investeringsprogramma van de Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (IP) en de Subsidies voor de Bouw en Renovatie van sociale woningen (SBR). Naast louter bijkomende realisaties bestaan er nog tal van verwachtingen naar het instrument PPS toe. Die verwachtingen bestaan in het algemeen voor PPS, maar ook in het bijzonder voor PPS in de sociale woningbouw. Het uitgangspunt: alle actoren doen meer waar zij het best voor geschikt zijn en minder waarvoor zij een geringere competentie hebben. In het geval van de sociale huisvesting onderscheiden we 3 soorten actoren: de private partner, de lokale huisvestingsmaatschappij en de Vlaamse overheid.
De private partner zorgt voor huurwoningen van de wieg tot aan het graf. In vakjargon is dat de DBFM benadering: Design, Build, Finance en Maintenance. Door zelf de gebouwen te ontwerpen is men niet gebonden aan een volledig uitgewerkt ontwerp van een externe architect. De Vlaamse Bouwconfederatie maakt zich sterk dat er 20% en meer kan worden bespaard op de initiële bouwkost door te vertrekken van een simpel geformuleerd bouwprogramma zonder detailbeschrijving van hoe en wat men moet realiseren. De lastvoorwaarden van de bouw komen uit een prestatiebestek (laag detailniveau) in plaats van uit een klassiek middelenbestek (hoog detailniveau). De grotere vrijheidsgraad moet zorgen voor lagere kosten. De private sector plukt de vruchten of draagt de negatieve gevolgen van een hogere vrijheid omdat de gebouwen gedurende vele jaren moeten in stand gehouden worden onder verantwoordelijkheid van de private partner. Het complement van de vrijheid is de quasi levenslange verantwoordelijkheid. De private sector zorgt ook voor de primaire financiering. Het product is niet meer een gebouw dat na oplevering verkocht wordt, maar een "dienstverlening wonen" die verhuurd wordt gedurende een levenscyclus van een dertigtal jaren. De private partner evolueert van een louter uitvoerende aannemer naar een coördinator van een netwerk van experten in ontwerpen, bouwen, financieren en onderhouden.
De lokale huisvestingsinstantie (LHI), thans in 90% van de gevallen een sociale huisvestingsmaatschappij, wordt zo goed als geheel ontlast van het bouwgebeuren, de financiering en het grote onderhoud. In de formulering van het bouwprogramma blijft de LHI beslisser over de essentie van wat er wenselijk is aan sociale woningen. De eigen rol wordt toegespitst op de verhouding sociale huurder en LHI. De LHI capteert samen met de gemeente de sociale woonbehoeften, verhuurt woningen aan de sociale doelgroep, ontvangt de huur en is constant in dialoog met de doelgroep. De LHI zorgt voor het gewone onderhoud dat niet door de sociale huurder wordt gedaan en beheert het gebouw samen met de private partner. De LHI betaalt de primaire huur (bijvoorbeeld erfpachtcanon) aan de private partner. Die primaire huur wordt in hoofde van de LHI gefinancierd door twee bronnen: de huurgelden van de sociale huurders en een maandelijkse subsidie van de Vlaamse overheid.
De Vlaamse overheid zorgt voor normstelling, sluit de overheidsopdracht en subsidieert. Om van een bouwprogramma (enkele bladzijden wensen) naar een uitvoerbare overheidsopdracht te gaan zijn basisdocumenten als norm nodig. Het eerste basisdocument is het prestatiebestek dat op een andere wijze dan een middelenbestek lastvoorwaarden formuleert: niet dat bepaald soort wand van die bepaalde afmeting is opgelegd, enkel de vereisten van klimaat, akoestiek … in een woonkamer zijn bij wijze van spreken bepaald. Een prestatiebestek werd opgesteld door een werkgroep in samenwerking met het WTCB: het ASWB (Algemeen Bestek voor de Sociale Woningbouw). Voor de functionele vereisten is de beknopte "PPS ontwerpcriteria sociale woningbouw" van de VHM van toepassing. Een model-overeenkomst voor het kaderen van het toekomstig samenleven van de actoren gedurende de hele levenscyclus is geformuleerd in een model van PPS- overeenkomst. Bouwprogramma’s en normbasisdocumenten worden gebundeld in een bestek voor een overheidsopdracht tot gunning van het PPS project. De Vlaamse regering sluit de overheidsopdracht namens de lokale actoren in haar hoedanigheid van kennisverzamelcentrum en omwille van de schaalvoordelen.
Na voorafgaand oriënterend werk door en in opdracht van de afdeling Woonbeleid werd einde 2002 een studie toevertrouwd aan Earnst & Young om een concreet kader te formuleren voor de wens PPS in de sociale huisvesting te introduceren. Naast het formuleren van een kader moest er ook daadwerkelijk en snel een opdracht in de steigers gezet worden voor het realiseren van zoveel mogelijk sociale woningen, liefst 1000, met een vastleggingsbudget voor een Vlaamse overheidssubsidie van 25.000.000 EURO uit het FFEU. Daartoe was in het programmadecreet van 2002 het garantiefonds opgericht.
De studie van E&Y leverde een kader af voor PPS met verschillende vrijheidsgraden en gaf een aanzet tot een pilootproject. De formulering van de PPS met de verschillende vrijheidsgraden was veeleer conceptueel. De realisatie zou stapsgewijze ingevoerd worden. Het pilootproject moest naar onmiddellijke realisatie toe geschreven worden. Omwille van de noodzaak van een snelle realisatie en om ervaring in een niet te complexe wereld op te doen werden vereenvoudigingen doorgevoerd aan het bredere conceptuele model. De vereenvoudigingen waren: het gaat (bijna) uitsluitend om sociale woningen; het gaat uitsluitend om de bouw van nieuwe woningen; de grond waarop moet gebouwd worden is eigendom van een lokale openbare huisvestingsinstantie, huurwoningen kunnen niet ingekocht worden …
In een groep met overheidsinstanties, een juridisch consultant, vertegenwoordigers van de bouwsector en de plaatselijke sociale huisvesting trachtte E&Y vorm te geven aan het pilootproject. Na aanvankelijk nog gunstiger cijfers stelde E&Y een pilootproject in het vooruitzicht met circa 450 woningen. De noodzakelijke overheidssubsidie kon verleend worden met de 25.000.000 EURO vastleggingskrediet van het FFEU.
In het midden van 2003 werd ook de afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur, AGI, mee in de werkgroep ingeschakeld. Aanvankelijk enkel om een besluit van de Vlaamse regering op te stellen voor de subsidieregeling van het garantiefonds, maar gaandeweg ook om de rol van opdrachtgever van het pilootproject uit te bouwen voor de Vlaamse regering. Het besluit op het garantiefonds werd opgesteld en is door de regering goedgekeurd.
Bij de opstelling van dat besluit kwam AGI tot de verrassende maar belangrijke bevinding dat het als ingewikkeld ogende subsidiesysteem van E&Y veel beter kon bekeken worden als een systeem gelijkaardig aan de ziekteverzekering waar patiënt en overheid ieder een deel van de (medische) prestatie betalen. De private partner levert de dienstverlening sociale huisvesting waarvoor de intermediaire organisatie, de LHI, de huurgelden als een erfpachtcanon betaalt. De sociale huurder is de patiënt die een remgeld betaalt: de sociale huur. De Vlaamse overheid past het verschil tussen erfpachtcanon en sociale huur bij met de subsidie van het garantiefonds. Daar bovenop geeft de Vlaamse overheid nog een forfaitaire vergoeding aan de LHI voor leegstand en wanbetaling. Dat ziekenfondsmodel is ook een uitstekend kader in de beoordeling van de betaalbaarheid:
- kan de sociale huurder de huur betalen die afgeleid is van de bouwkost?
- is de erfpachtcanon een billijke vergoeding voor 27 jaar wonen?
- is de subsidie van het garantiefonds budgettair haalbaar voor de Vlaamse Regering?
Op 3 oktober 2003 keurde de Vlaamse Regering de gunningswijze goed voor de bouw van maximaal 450 sociale woongelegenheden via Publiek Private Samenwerking. Er werd gekozen om een oproep tot kandidatuurstelling voor deze projecten te doen op Europees niveau via een beperkte offerte-aanvraag. In 7 gemeenten gespreid over alle Vlaamse provincies gaven LHI’s aan de Vlaamse overheid een formeel akkoord tot medewerking in de PPS-constructie. De projecten werden opgedeeld in 3 percelen en opgenomen in een oproep met Europese bekendmaking, waarvoor de geïnteresseerden tot 12 november 2003 hun kandidatuur mochten indienen:
Oost-Vlaanderen: Gent, Aalst
Vlaams-Brabant: Tienen, Dilbeek
Antwerpen, Limburg & West-Vlaanderen: Antwerpen, Lommel, Izegem.
Op 12 november 2003 heeft de afdeling Gesubsidieerde Infrastructuur kennis genomen van de verschillende kandidaturen, een twintigtal in totaal. Op één na werden alle kandidaten geselecteerd. In de tweede helft van december 2003 werd aan de weerhouden kandidaten het bijzonder bestek overgemaakt. Op basis hiervan hadden zij tot 31 maart 2004 de tijd om hun offerte in te dienen. Nadien moet AGI de offertes onderzoeken en moet een selectiecommissie een kwaliteitsadvies geven. Op basis van het onderzoek en het advies kan AGI dan aan de Vlaamse minister voor Wonen voorstellen voor gunning formuleren.
Voor alle drie de percelen werden meerdere offertes ingediend:
- 4 offertes voor het perceel Oost-Vlaanderen;
- 4 offertes voor het perceel Antwerpen, Limburg & West-Vlaanderen;
- 7 offertes voor het perceel Vlaams-Brabant.
De 7 promotoren die offertes indienden, waren voor een deel samenvoegingen van de 20 weerhouden kandidaten. Vier promotoren gaven offertes voor alle percelen, drie promotoren enkel voor het perceel Vlaams-Brabant. Een ruim deel van de relevante Vlaamse bouwsector en de financiële instellingen diende zo offertes in.
Uit het eerste grondige onderzoek van AGI bleek snel dat nauwelijks 150 woningen financierbaar waren door het garantiefonds. Op te merken is dat AGI in de loop van de projectontwikkeling reeds discreet had vermeld dat de schatting van 450 woningen onhaalbaar was met de 25.000.000 EURO van het FFEU, om en bij de 300 woningen waren realistischer. AGI achtte haar bevinding evenwel te defaitistisch in een context van doorbraak in PPS initiatieven en liet aan de studie van E&Y het voordeel van de twijfel. Na de opening van de offertes bleek dat E&Y drie kostenelementen te laag hadden ingeschat: de levenscycluskosten, de financiering en het beheer. Waarschijnlijk was zeker de hoge beheerskost oneigenlijk. Door op te leggen dat de opbouwkost maar 80% mocht bedragen van de VHM norm werd de beheerskost in de offerte opgedreven om de kloof te dichten tussen de werkelijke bouwkost (bijv 95% VHM norm) en de 80% VHM norm. De levenscyclus- en financieringskosten waren zeker onderschat in de raming van E&Y.
Op te merken is ook dat elke verhoging van kosten t.o.v. van wat geraamd was, volledig op rekening komt van de financieringsbron garantiefonds. De tweede financieringsbron, de sociale huur, is vrijwel constant door de rechtstreekse samenhang met de bouwkost die door de opdracht zelf geplafonneerd is op 80% van de norm. Daardoor weegt elke verhoging dubbel door op het garantiefonds.
Na overleg werd er geoordeeld dat een onderhandelingsprocedure nog een uitweg kon bieden naar een aanvaardbaar aantal woningen. Twee kostenreducties waren immers mogelijk. Ten eerste kon mits een duidelijke communicatie de ware toedracht van het levenscycluselement verduidelijkt worden zodat de risicopremie voor het groot onderhoud kon gereduceerd worden. Een tweede potentiële besparing lag bij de financiële kost. Als de erfpachtcanon herzien kan worden bij oplevering van de woningen op basis van de objectief vaststelbare hoogte van de rentevoet voor de lange termijn, dan verlaagt ook de financiële risicopremie. Beide besparingen werden als substantieel ingeschat en het bestek werd aangepast voor een onderhandelingsprocedure.
Midden 2004 werd de communicatie gevoerd met de deelnemers van de offertevraag. Onderhandelingen werden opgezet. Een eerste reeks offertes begin september 2004 leverde al een betekenisvolle besparing op. Om organisatorische redenen" werd het onderhandelingsproces alleen aangevat voor de percelen Oost-Vlaanderen en Antwerpen, Limburg & West-Vlaanderen. In die percelen moest maar met 2 promotoren onderhandeld worden. Van de vier promotoren werden immers 2 promotoren uitgeschakeld wegens inhoudelijk manifest onaanvaardbare offertes.
De onderhandelingen leidden in december 2004 tot een aangepaste offerte (BAFO=Best And Final Offer) voor 2 percelen met in totaal +/- 250 woningen binnen. De erfpachtcanon werd verder aanzienlijk verminderd. Het gunstig effect op het garantiefonds werd verder opgevoerd. Het gunningsproces werd verder gezet. De selectiecommissies werden samengeroepen voor de tweede helft van januari 2005. Om de mogelijkheid te geven aan fiscale optimalisatie te doen werd gelijktijdig een ultiem offertevoorstel gevraagd met een in de tijd stijgende, maar vaste, erfpacht.
Het resultaat is sinds de eerste week van februari 2005 gekend. De ultieme offerte bracht geen soelaas en de offerte van december 2004 zal de uiteindelijke offerte blijven. Het advies van de selectiecommissie is uitgebracht en de rapportering is in opmaak. Het advies en het onderzoek houdt een gunningsmogelijkheid van 2 percelen open, zij het met bijsturingen.